2015年，国内第一张网络约租车平台经营资格许可问世，专车合法化在上海率先破冰。在此后近10年的时间里，手机打车逐渐成为主流。民众出行的方式迎来巨大变化，中国出租车行业积累的内外矛盾与问题也开始加速显现：打车难、拒载、司机罢工……消费者也越来越不堪其扰。传统巡游出租车来到转型关头。

近年来，全国多省市布局“巡网融合”，推动巡游车、网约车走向生态融合，释放市场竞争力。例如试点巡游出租车“一车两价”：出租车既可以按照传统方式，以计价器计价；也可以参与网约车经营，以网约车方式计价。

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在河南省焦作市道路运输服务中心副主任、高级经济师赵铭看来，“一车两价”只是一个过渡，最终巡游车价格必然要全面放开。本质上，网约车和巡游车都是为了给老百姓提供出行服务，具有同质性。随着技术和管理助力把巡游车网约化，让它能提供像网约车一样的服务，最终实现完全市场化运营，这将有助于行业走向稳健发展。

“举个例子。政府搭了一个台叫出行市场，其中有两个人在做竞争，一个叫巡游车，一个叫网约车。如果把巡游车捆住手脚，那么这就不叫自由竞争。”4月25日，赵铭对观察者网等媒体表示，没有创新和改革，传统巡游车必然被一些落后的制度扼杀、淘汰。现在要做的就是在政府的领导下，让它“软着陆”，帮助它走向转型发展。

传统出租车之困，症结在“特许经营”和“市场化”的割裂

在满城都是“骆驼祥子”黄包车的年代，国内出租车行业早已起步。

1903，出租车进入中国，一些城市的出租车公司先后涌现。整体而言，解放前国内出租车公司虽然不少，但由于小轿车需要整车进口，新车和二手车购置费用高，每家公司旗下的出租车都比较少。这也注定了只有少部分人，才能自由使用出租车。

新中国成立后，公交车和自行车成为民众出行主流，出租车风头逐淡。在此后相当长的一段时间里，出租车行业的发展，基本跟外事接待挂钩。例如在几十年前的广州，出租车往往负责接待外国高级官员、参展外商、华侨同胞等等，需要外汇券才能乘坐——直到改革开放初期，出租车的常用客户往往也是外商和外企人员。

黄色微型面包出租车“面的”也曾风行一时 图源新华社

上世纪90年代，出租车行业迎来转变。例如民间资本开始进入出租车市场，一大批私企加入。司机找出租车公司购车，自主运营、自负盈亏，按月上交“份儿钱”。1.2元每公里的夏利，1.6元每公里的富康、捷达，再到2元/公里的索纳塔和伊兰特……出租车开始被人们熟知和接受。彼时即使要支付管理费，但出租车师傅收入依然不菲。

伴随着市场的调整和发展，出租车行业逐步走向“特许经营”，多了一份“计划经济”的色彩，很多问题也开始逐渐显现——例如无法灵活地根据市场供需情况及时调整——尤其是在更加市场化、数字化的网约车出现以后，传统出租车更容易在竞争中落于下风。

比如定价问题。从消费者视角来看，由于传统的“特许经营”模式，巡游出租车的定价通常比网约车高。但由于出租车定价很难根据市场供给进行灵活的价格上浮或者下调——即使调价也需要较长的公示期——那么它就很难第一时间满足市场的需求。出于成本考虑，很多消费者就会倾向于选择网约车去打车，减少对应的出租车消费。

司机抱怨收入低，乘客埋怨打车难……行业的积弊逐渐暴露，矛盾也进一步加剧。

数据显示，传统出租车行业日益承压。据《2022年交通运输行业发展统计公报》统计，截至2022年年底，全国拥有巡游出租汽车136.20万辆，同比减少2.93万辆；巡游出租汽车客运量208.20亿人，同比下降22.0%。

2022年交通运输行业发展统计公报截图

近年来，全国多地开始思考出租车现代化，从市场的角度去解决问题。

“出租车司机吃的饭、加的油，修的车甚至买的车，全部都是市场化的。为什么要对它‘定价’？因为这里面是有渊源的：出租车是政府特许资源。在赵铭看来，问题在于：网约车放开以后，市场化和属地化打破了“垄断”的利益，可“垄断”的组织结构还存在，这就带来了一系列问题。

例如生产方式滞后。赵铭表示，有一些出租车司机，30年前是巡游接单，现在还是巡游。因为生产方式的落后，他们的收入其实无法得到有效的保证。现在政府和企业做技术合作，做巡游车和网约车的融合，其实就是让巡游车出租车能做更多的事，去满足市场需求。“增加他们收入的时候，乘客打车难的问题也同时解决了。”

多地试水“一车两价”，出租车行业向“市场化”求增量

近年来，多地加速出租车的生态改革进程，进行巡游车和网约车的生态融合。例如，对于消费者关心的定价问题，在政府的指导下，浙江、江苏、内蒙古等一些地区，开始试行更为灵活的、双轨并行的定价机制。

今年3月颁行的《鄂尔多斯市巡游与网络预约出租汽车融合经营服务管理办法（试行）》规定，通过网约平台叫车，将按平台规划的线路行驶，按平台约定的价格支付费用，通过扬招乘车的仍按计价器打表计费；

根据揽客方式的不同，两种定价、明确说明、并轨运营，成为不少地区试水出租车行业渐进式改革的共同选择。

2023年，苏州启动改革，市区巡网融合出租车可根据巡游和网约不同的揽客方式，分别按照政府定价和市场调节价并轨运营；2022年发布的《浙江省道路运输条例》规定：巡游出租车经营者通过网络预约方式揽客的，可以按照计价器显示金额收取运费，也可以按照网约车计价规则收取运费，但应当事先在平台以醒目方式告知乘客。

在介绍当地经验时，赵铭表示，焦作参照网约车进行改革，一方面吸收高德等互联网平台的技术能力，搭建巡网融合平台，引入更多市场化要素；另一方面，当地也在引入智能定价器，每天动态显示“价值规律”，以此来助推“一车两价”。

在4月25日的出租汽车新老业态融合发展研讨会上，高德打车总裁王桂馨表示，技术是助推器，市场化是动力源，生态共赢是新业态的最终目标。作为巡网融合的参与者，高德希望助力更多市场化元素的引入和增强，帮助巡游出租车行业焕发新活力。

交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心研究员程国华认为，出租车新老业态融合发展进程中，需要逐步消除管理制度性差异，统筹新老业态在市场准入、定价等方面政策规定。坚持市场化方式，加强网约车市场运行监测，合理引导市场预期。

业内形成的一个共识是，各类出租车改革底层逻辑是明确的：市场化。

在北京交研都市交通科技有限公司综合领域总监陈一凡看来，促进巡游车与网络预约出租车融合，需要发挥有为政府、有效市场的作用。政府需建立有效市场机制并进行底线管理。行业主管部门应协同行业协会，引导更多企业参与，确保司机、乘客等多方利益共享，共同促进出租车市场的健康发展和利益增长。

“我们的价格是以政府定价为探索，高峰期适当上浮，低峰期适当优惠，并没有出现漫天要价，而是按市场规律走。”赵铭表示，事实上，现在很多地方的乘客已经接受了网约车的定价模式，“传统巡游车不变革必然要被淘汰，现在要在政府引导下让它软着陆，”他说。

“新技术、新模式、新机制对传统巡游车的转型升级至关重要。”交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心研究员程国华认为，在政府定价向政府指导价的转变过程中，需要采用新技术，为深化运价改革提供技术手段。此外，也可以通过创新模式，优化调整出租汽车行业利益分配。

赵铭认为，巡网融合背后的创新，并不仅仅是将巡游接单变成网约接单，而是要引入互联网平台的技术能力，探索新的商业模式。他说，“在高德的技术赋能下，目前，焦作的巡游车已经实现了“能巡游、能网约、能电召、能代驾、能上门接送、能送货、能救援、能助老”等多项功能延伸，民生出行需求的多样化得以实现，出租车行业的正循环得以完成。

“巡游车24小时都在大街小巷里，我们做巡网融合为什么不能发挥巡游车资源的优势呢？互联网平台赋能加上出租车行业的优势，如果我们可以更好地满足社会公共需求，那么在这个过程中，相信平台和巡游车师傅也会赚到钱。”